LOS EVENTOS EN LA PLAYA. 1ª Aproximación a la Ley de Costas

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El principio y marco común tanto con respecto a la anterior Ley de Costas y Puertos 22/1988, de 28 de Julio, como con respecto a la actual Ley 2/2013, de 29 de Mayo, que modifica la anterior, es el artículo 132.2 de la Constitución Española por el que se establece que “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.”

 La actual Ley recoge este principio constitucional respecto a las playas de idéntica forma que en la anterior Ley, en el mismo artículo y apartado (3.1.b.), no así respecto a las dunas, que siendo, como es obvio, igualmente bien de dominio público estatal, modifica la referencia que hace sobre las mismas.

Igualmente las previsiones sobre la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo – terrestre, contempladas en el artículo 2 de la anterior Ley de Costas, se ha mantenido en su integridad y además se ha ampliado su actuación al añadir un nuevo concepto en su apartado a): “El cambio climático”, quedando la actual redacción del siguiente tenor literal: “La actuación administrativa sobre el dominio público marítimo – terrestre perseguirá los siguientes fines: … Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección, y restauración necesarias y, cuando proceda, de adaptación, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático”.

                El artículo 31 de la antigua Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas y Puertos, no ha sido modificado, por lo que la utilización del mar y su ribera continua siendo libre, pública y gratuita con respecto a los usos comunes y acordes con su naturaleza (art. 31.1).

Ahora bien hay que tener en cuenta que el apartado 2, del referido artículo 31, establece que los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad… solo podrán ampararse en la existencia de… autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en esta Ley.

El artículo 34 de la anterior Ley igualmente sigue vigente, por lo que continua la indeterminación y, a veces, conflictividad e inoperancia respecto a las competencias de las Administraciones Públicas, que necesariamente deberán de concretarse en la normativa que desarrolle la actual Ley, es decir, el próximo Reglamento, ya que el referido artículo de manera indeterminada establece que: “La  Administración  del  Estado,  sin  perjuicio  de  las  competencias  de  Comunidades Autónomas o Ayuntamientos, dictará las normas generales y las específicas para tramos de costas determinados, sobre protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre, con sujeción a lo previsto en esta Ley.” (Art. 34.1) y que: “Las  normas  específicas (dictadas por la administración del Estado)  serán  sometidas  a  informe  de  la  Comunidad  Autónoma  y  el Ayuntamiento correspondiente, con carácter previo a su aprobación.” (Art. 34.2) (Sin entrar a analizar el carácter vinculante o no del informe y sus consecuencias).

                Hasta aquí vemos, que salvo las matizaciones comentadas que adaptan la Ley a la realidad del país y líneas de actuación iniciadas en la UE, la consideración, como es obvio de dominio público estatal de las playas, su utilización libre, pública y gratuita y la “actuación administrativa” prevista en la anterior Ley de Costas sobre las mismas, no ha variado sustancialmente respecto a los principios inspiradores.

                Ahora bien, en cuanto al uso de las playas, la actual Ley 2/2013, de 29 de Mayo, que entro en vigor al día siguiente de su publicación, es decir el día 31 de Mayo de 2013, apunta y establece una serie de criterios a seguir.

                En este sentido hay que atender a dos situaciones: la actual y transitoria hasta que se desarrolle reglamentariamente la Ley actual; y la que resulte una vez sea modificado el Reglamento, (RD 1471/1989, de 1 de Diciembre), que está aún vigente en aquello que no contradiga a la Ley.

                En este momento, mientras no se modifique o sea aprobado un nuevo reglamento, la situación sobre la realización de eventos en las playas es la que a continuación se expone.

                Efectivamente, la Disposición derogatoria única de la actual Ley dice: “Se derogan cuantas normas de igual o inferior rango contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.”; y la Disposición Final Tercera de la actual Ley, establece: “En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno aprobará la revisión del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y dictará las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de esta Ley.”

                Por tanto, la antigua Ley de Costas y Puertos 22/1988, de 28 de Julio y su Reglamento, RD 1471/1989, de 1 de diciembre, en lo que no haya sido modificado o sea contrario a la actual Ley 2/2013, de 29 de Mayo, están vigentes.

                La actual Ley introduce un nuevo e importante apartado 6 en el artículo 33 de la antigua Ley, que supone una novedad, no dejando de ser una aplicación del principio general de adaptación de la norma a la realidad social y material de las cosas. Dicho apartado 6 establece que: “Reglamentariamente se desarrollará el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza. … Se regulará la ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas de modo  que  se  garantice  una  adecuada  prestación  de  los  servicios  que  sea compatible con el uso común.

En los tramos urbanos podrá autorizarse la celebración de aquellos eventos de interés  general  con  repercusión  turística  que  cumplan  los  requisitos  que  se establezcan, en particular, los relativos a superficie y tiempo de ocupación física, así como la adopción de todas las medidas preventivas tendentes a evitar cualquier afección ambiental y a garantizar el mantenimiento del tramo de playa en el estado anterior a la ocupación. En todo caso, una vez finalizada la ocupación, se procederá de manera inmediata al levantamiento de las instalaciones, a la completa limpieza del  terreno  ocupado  y  a  la  ejecución  de  las  demás  actuaciones  precisas  para asegurar la íntegra conservación de la playa.

En la delimitación de los tramos urbanos y naturales de las playas participarán las  administraciones  competentes  en  materia  de  ordenación  del  territorio  y urbanismo, en la forma que reglamentariamente se determine.”

                Por lo demás se mantiene el artículo 33 en su anterior redacción.

                Por lo tanto, según este nuevo apartado introducido en el artículo 33 de la Ley y atendiendo a la Disposición Derogatoria Única antes descrita, en ciertos aspectos el artículo 32.1 de la antigua Ley quedaría derogado o en todo caso complementado. Efectivamente, el artículo 32.1 de la anterior Ley establece: “Únicamente  se  podrá  permitir  la  ocupación  del  dominio  público  marítimo-terrestre para  aquellas  actividades  o  instalaciones  que,  por  su  naturaleza,  no  puedan  tener  otra ubicación.” Es decir, anteriormente el criterio para autorizar la ocupación del dominio público atendía a que por la naturaleza de la actividad no pudiera ubicarse fuera del dominio público. La diferencia es que la Ley actual permite eventos de interés general con repercusión turística con los requisitos que se establezcan, según ya prevé la propia Ley y la normativa que la desarrolle. Igualmente y de la misma manera queda derogado o complementado el artículo 60 del Reglamento aún vigente.

                Será esencial clarificar en el próximo Reglamento ésta, como otras muchas cuestiones previstas en la norma no ya que contradigan literalmente las disposiciones legales vigentes, pues están derogadas, sino que se presten a diferentes interpretaciones que fomenten el confusionismo normativo. Es necesario mantener el principio de seguridad jurídica que recoge la actual Ley en su Preámbulo.

                Por último, deberá establecerse de manera muy clara y determinante cual es Administración competente para autorizar, en este caso los eventos en las playas, cuestión muchas veces conflictiva (la de delimitar potestades administrativas) que perjudica la buena gestión y servicio público de las mismas, para, por fin, teniendo en cuenta que las playas son terrenos de dominio público que pertenecen un término municipal y que en su día con la descentralización territorial se procedió al reparto de competencias (que seguramente se verán modificadas en el próximo Reglamento), evitar la paralización y la no resolución de las iniciativas tomadas por la propia Administración o los ciudadanos, tanto a nivel colectivo, como particular.

                Mientras tanto, habrá que estar a lo dispuesto en la normativa provisionalmente vigente, que en cuanto al Reglamento, RD 1471/1989, de 1 de diciembre, mientras no se modifique, en cuanto a lo que aquí interesa, dispone:

A) En su artículo 71.1.e que la Administración del Estado, sin perjuicio de las competencias de Comunidades Autónomas o Ayuntamientos, dictará las normas generales y las específicas sobre protección y utilización del dominio público marítimo – terrestre, con sujeción a lo previsto en la Ley de Costas, sobre las siguientes materias: Régimen de utilización de las playas, seguridad humana en los lugares de baño y demás condiciones generales sobre uso de aquéllas y sus instalaciones.”

                B) En su artículo 77: “La Administración no está obligada a otorgar los títulos de utilización del dominio público marítimo-terrestre que se soliciten con arreglo a las determinaciones del plan o normas aprobadas, pudiendo ser denegadas por razones de oportunidad u otras de interés público debidamente motivadas (artículo 35.2 de la Ley de Costas).

C) En su artículo 75: Las solicitudes de utilización del dominio público marítimo-terrestre que se opongan de manera notoria a lo dispuesto en la normativa en vigor se denegarán y archivarán en el plazo máximo de dos meses, sin más trámite que la audiencia previa al peticionario.

Si se tratare de deficiencias susceptibles de subsanación se procederá en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585; NDL 24708) (artículo 35.1 de la Ley de Costas).

 

D) En su artículo 76. 1.   La Administración competente comunicará las deficiencias observadas a los peticionarios, para que éstos formulen sus alegaciones o subsanen las mismas en el plazo de diez días, procediendo en otro caso a su denegación y archivo dando traslado de la resolución a los interesados.

E) En su artículo 78.  1.   En los supuestos de usos que puedan producir daños y perjuicios sobre el dominio público o privado, la Administración del Estado estará facultada para exigir al solicitante la presentación de cuantos estudios y garantías económicas se determinan en el apartado siguiente para la prevención de aquéllos, la reposición de los bienes afectados y las indemnizaciones correspondientes (artículo 36 de la Ley de Costas).

Bien, así las cosas, resulta que hay usos públicos de las playas que, por su naturaleza, no pueden tener la consideración jurídica de “eventos” tal como se entienden este tipo de actividades y recoge el comentado apartado 6, del artículo 33, de la actual Ley 2/2013, de 29 de Mayo. Nos referimos a cualquier utilización “libre”, “pública” y “gratuita” (artículo 31 de la antigua Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas y Puertos, no modificado y antes comentado) de las playas realizadas por los ciudadanos, tales como por ejemplo las tradicionales “Hogueras de San Juan” o el “fer cadira” (“hacer silla” sentarse a la fresca propias de las noches de estío). Si estas actividades no se regulan por reglamento u ordenanzas municipales, son realizables, sin más trámites, afectándoles exclusivamente la normativa general, por lo que en ningún caso podrían ser objeto de prohibición, menos aún de sanción.

¿Dónde está el límite? No somos en absoluto partidarios de la excesiva y escrupulosa reglamentación u ordenación, somos partidarios de la mínima eficaz regulación.

Con la actual normativa ya se tienen directrices legales suficientes para actuar y conocer si nos encontramos ante un “evento” (apartado 6 del artículo 33 de la actual Ley 2/2013, de 29 de mayo;  o ante una “actividad” de utilización de las playas libre, pública y gratuita con respecto a los usos comunes y acordes con su naturaleza (artículo 31.1 vigente de la Ley 22/1988, de 28 de Julio).

 

En la práctica según la normativa vigente habrá que atender a las siguientes cuestiones: si nos encontramos ante un uso impulsado y organizado por sujetos con personalidad jurídica pública o privada o no, si el uso pretendido es privado o público, si requiere instalaciones o no, si existe interés colectivo o privado, si nos encontramos ante un uso temporal, limitado en el tiempo y en el espacio, si afecta al estado y conservación de la playa, si se asegura la restauración del espacio y por quien. Cumplimentado este pequeño cuestionario sabremos si nos encontramos ante una “actividad” o ante un “evento”, quién o qué administración o administraciones tienen la potestad administrativa sobre dicha actividad o evento y por tanto la responsabilidad, y de quien es la responsabilidad individual (como ciudadano que usa y disfruta de la playa) o individual o colectiva (si es una actividad o evento impulsado por un ente público, una asociación, fundación, sociedad mercantil o persona física).

Por Joaquin Mompó Buchón

Abogado